بانک مرکزی عامل حذف سازمان نظارت از طرح بانکداری/ ورشکستگی بانک‌‌ها ضابطه‌مند می‌شود

میثم خسروی کارشناس اقتصادی درباره جزئیات طرح بانکداری جمهوری اسلامی که در مجلس شورای اسلامی درحال بررسی است، به خبرنگار حوزه بانک گروه اقتصادی خبرگزاری آنا گفت: استقلال بانک مرکزی از دولت، اصلی پذیرفته در بین کارشناسان و اساتید دانشگاه است حتی می‌توان ادعا کرد که همه آن‌ها بر روی این موضوع، اجماع دارند. اولین موضوع در این بحث، استقلال سازمانی بانک مرکزی از دولت است. یعنی افرادی که در سیاست‌گذاری پولی تصمیم‌گیری می‌کنند، متأثر از چرخه هاي سياسي دولت نباشند. همچنین در سطوح مسئولان تصمیم‌گیر ‌بانک مرکزی مانند رئیس کل، دولت نتواند آن‌ها را عزل یا نصب کند. گرچه  همیشه در موضوع استقلال تصمیم‌گیری، مسئله عزل بسیار مهم‌تر از نصب افراد است چون عزل باعث وابستگی عملیاتی می‌شود.

آنا: هیئت عالی شامل چه افرادی است؟ و چگونه عزل و نصب می‌شوند؟

خسروی:‌در طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران هیئت عالی تعیین شده است که سه نفرشان اعضای اجرایی،‌ متشکل از رئیس کل، معاون نظارتی و قائم مقام رئیس کل هستند.   نفرشان اعضای غیراجرایی هستند  که همه اعضای غیراجرایی باید متخصص اقتصاد کلان یا حقوق بانکی باشند. اعضای غیراجرایی را رئیس جمهور حکم می‌زند، یعنی نصب‌شان کاملاً با رئیس جمهور است و تنها وی  می‌تواند در قالب سازوکاری که مشخص شده آن‌ها را عزل کند که این موضوع نیز به دلیل تاکید اصل 60 و 110 قانون اساسی است که رئیس جمهور تمامی امور اجرایی کشور از جمله عزل و نصب رئیس بانک مرکزی را بر عهده دارد. همچنین قانون بانكداري نمي‌تواند مغاير با مصوبه مجمع تشخيص مصلحت نظام در خصوص اداره بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران باشد.

آنا: یکی از ویژگی‌های طرح بانکداری افزایش استقلال بانک مرکزی است. برای تحقق آن چه سازوکاری تعیین شده است؟

خسروی: برای بهبود استقلال بانک مرکزی کارهایی می‌توان انجام داد به عنوان مثال برای عزل رئیس بانک مرکزی سازوکاری مشخص شده که هزینه عزل را برای رئیس جمهور بالا برده است. این سازوکار در ماده هفت بیان شده که شامل چند شرط است. اولاً عزل رئیس کل باید مستند به قصور یا تقصیر در تحقق اهداف بانک مرکزی یا عدم اجرای مصوبات هیئت عالی باشد. دومین قیدی که گذاشته شده این است که اعضای غیراجرایی موظف شدند که نظر مشورتی خودشان را به صورت مکتوب به رئیس جمهور اعلام کرده و برای اطلاع عموم هم منتشر کنند. یعنی اگر رئیس جمهور خواست برخلاف نظر اعضای هیئت اجرایی، رئیس کلی را عزل کند، اعضای غیراجرایی باید دلایل مخالفت خودشان را برای عموم افشا ‌کنند. رئیس جمهور هم قبل از صدور حکم عزل، باید دلایل و مستندات خودش را برای عموم افشا کند. یعنی قید دیگری تحت عنوان فشار افکار عمومی اضافه شده است. بنابراین در چارچوب محدودیت‌های ناظر به قانون اساسی که بیان کردم، این طرح سعی کرده استقلال بانک مرکزی را افزایش دهد.

تنخواه دولت به درآمد مالیاتی وابسته شده است

موضوعی دیگری که در استقلال بانک مرکزی خدشه‌دار می‌کند، استقراض دولت از بانك مركزي در قالب تنخواه گردان خزانه است. در حال حاضر دولت مي‌­تواند 5 درصد منابع عمومي بودجه از بانك مركزي تنخواه دريافت كند.در این طرح اولاً به بانک مرکزی اختیار داده شده که در صورت صلاح دید، به دولت تنخواه بدهد. همچنین این تنخواه به جای منابع عمومی بودجه، به درآمدهای مالیاتی منوط شده است. یعنی اگر بانک مرکزی صلاح دید می‌تواند هفت درصد درآمدهای مالیاتی را به دولت تنخواه پرداخت کند. نکته دوم هم در خرید ارز است که در طرح به بانک مرکزی اختیار داده شده که اگر خودش صلاح دید، ارز نفتی را از دولت خریداری کند. حتی در عاملیت آن به بانک مرکزی اختیار داده شده است یعنی بانک مرکزی می‌تواند عامل خرید یا فروش ارز دولت باشد. بنابراین از نظر استقلال عملیاتی‌اش که در واقع رابطه مالی با دولت است، این طرح خوب عمل کرده است. در استقلال سازمانی‌اش هم محدودیت‌های قانون اساسی باعث شده که تعبیر استقلال از دولت که حالت ایدآل آن است، محقق نشود ولی در چارچوب که قانون اساسی تعریف کرده، سعی شده نهایت استقلال را اعطا کند.

آنا: طرح بانکداری برای رفع  وضع آشفته خلق پول بانک‌ها چه راهکاری دارد؟

خسروی: اتفاقی که در وضع کنونی بانک‌ها برای خلق پول رخ می‌دهد، عدم نظارت بانک مرکزی بر خلق پول بانک‌ها است. نظارت بر بانك‌ها و سياست پولي مي‌تواند خلق پول بانك‌ها را كنترل كند. یعنی بانک مرکزی با سیاست پولی که اعمال می‌کند و قوانین نظارتی که بر بانک‌ها می‌گذارد، خلق پول را مدیریت می‌کند. در طرح جدید بانکداری از نظر نظارتی، بانک مرکزی تقویت شده، سیاست پولی‌اش هم تقویت شده است و همین موجب شده تا طرح در راستای کنترل خلق پول بسیار خوب عمل کند.

آنا: ساختار معیوب نظارت در وضع کنونی بانک مرکزی موجب مشکلات بسیاری شده است. آیا سازمان نظارت می‌تواند جایگزینی مناسبی برای سازوکار کنونی نظارت باشد؟

خسروی: استقلال مقام ناظر از اشخاص تحت نظارت، یک اصل خیلی مهم است که در همه نهادهای رگولاتوری محوری است، به آن باید توجه می‌شود. اما در ایران این موضوع در نظام نظارت بر بانک‌ها و سایر نظام‌های نظارتی از آن چشم‌پوشی می‌شود. یعنی هر کسی در هر جا می‌خواهد یک مقام ناظر تعریف کند، مهم‌ترین مسئله‌ای که باید به آن توجه کند‌ این است که این رگولاتور، توسط افراد تحت نظارتش، تصاحب یا تسخیر نشود. این مقام ناظر با اشخاص تحت نظارتش یکی نشود. این یک اصل ثابت است. اما برای اینکه این موضوع رخ ندهد باید تا حد امکان مقام نظارتی از بانک مرکزی مستقل باشد. به نظرم استقلال مقام نظارتی از بانک‌ها خیلی مهم‌تر از استقلال بانک مرکزی از دولت است. زيرا در صورتي‌كه بانك مركزي از دولت مستقل نباشد دولت به عموم پاسخ‌گو است اما وابستگي بانك مركزي به بانك­هايي كه مالكان خصوصي داشته و منافع آن­ها به عموم نمي‌رسد اساسا فاقد توجيه است. طرح در استقلال بانک مرکزی از بانک‌ها بسيار خوب عمل كرده است. نكته ديگر در طراحي مقام ناظر بر شبكه بانكي استقلال نسبي آن از مقام پولي است كه متاسفانه در طرح تضعيف شده است كه مي‌­توان با احياي سازمان نظارت آن را بهبود بخشيد.

مسئله استقلال پرسنلی باید در نظارت بانک‌ها برطرف شود

ابعاد استقلال مقام ناظر  از اشخاص تحت نظارت را نيز مي توان به استقلال پرسنلی، نهادي و مالي طبقه بندي كرد

در رابطه با استقلال پرسنلي مساله كنترل پديده درب­هاي گردان و تردد نيروي انساني بين مقام ناظر و اشخاص تحت نظارت است. مسئله‌ اين است  که در نظام نظارتی بانک مرکزی که اشخاص فعال در بخش نظارتی بانک مرکزی،‌ قبل یا بعد آن در شبکه بانکی مسئولیت نداشته باشند. طرح بانكداري اين مساله را حل كرده است. در طرح بانکداری در همان بخش اول که استقلال مقام ناظر از اشخاص تحت نظارت است، در قسمت پرسنلی‌اش، طرح برای اعضای هیئت عالی، رئیس بانک مرکزی،  معاونان نظارت، کسانی که کارمندان و کارکنان موثر شبکه بانکی هستند، تا سه سال حق استخدام موقت، پاره‌وقت و مشورت دادن به اشخاص تحت نظارت را ندارند. در هیئت انتظامی نیز بانک‌ها جایگاهی در آن ندارند و معاون نظارتی، دادستان انتظامی بانک‌ها شده است. همچنین مشارکت حقوقی بانک مرکزی با بانک‌ها ممنوع شده است.

محور دوم، استقلال نهادي نهاد ناظر از بانک‌ها است یعنی بانک‌ها نباید در نهاد ناظر، جايگاه نظارتي و موقعیت قانونی براي نظارت داشته باشند. در وضع فعلی، بانک‌ها در هیئت انتظامی حضور و حق راي دارند. به عنوان مثال فرض کنید معاون نظارت گزارش نظارتی تهیه می‌کند و می‌گوید یکی از بانک‌ها به این دلیل و به آن دلیل متخلف است، پرونده‌اش به هیئت انتظامی می‌رود و آنجا معاون نظارت بانک مرکزی جایگاهی ندارد ولی یک نماینده از بانک‌ها حق رای دارد. مشخص است که هم‌صنفی علیه هم‌صنف خود حکم نمی‌دهد. نکته بعدی در استقلال نهادي این است که الان بانک مرکزی به صورت مشارکت حقوقی با بانک‌ها شریک است. یعنی در شرکت خدمات انفورماتیک بانك مركزي شریک بانک‌ها است. بنابراين در حال حاضر بانك مركزي استقلال نهادي از بانك ها ندارد طرح بانكداري با اصلاح تركيب هيات انتظامي و حذف نماينده بانكها و ممنوعيت مشاركت حقوقي بانك مركزي با اشخاص تحت نظارت اين استقلال را فراهم كرده است.

نکته دیگر، استقلال مالی مقام ناظر از اشخاص تحت نظارتش است. متأسفانه طبق رویه‌های فعلی و در سال‌های اخیر، بانک مرکزی اساساً از تخلف بانک‌ها منتفع می‌شود. یعنی در سال‌هایی که بانک‌ها تخلف می‌کنند و اضافه‌برداشت می‌کنند از بانک مرکزی، درآمد برای بانک مرکزی شناسایی می‌شود و در آن سال، طبق قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، بانک مرکزی می‌تواند پاداش بیشتری به کارمندانش بدهد. این موضوع مصداق همان تعارض منافع درآمد  است. یعنی با توجه به اینکه وظیفه‌ هیئت انتظامی، انتظام‌بخشی به شبکه بانکی است اما با توجه به گره خوردن درآمدش به تخلفات شبکه بانکی، مقام ناظر مقتدر نمی‌شود.

بانک‌ها تاکنون تحت فشار ابزارهای نظارتی نبوده‌اند

نکته دوم این است که تاکنون قواعد ورشکستگی بانکی در کشور نداشته‌ایم. به این معنا که اولا تهدیدی که همه بانک‌ها را باید بترساند و منضبط کند و منطبق با قوانین و مقررات کند وجود نداشته است. که این موضوع به دو دلیل رخ داده اولا تا الان بانک به مثابه شرکت تجاری بوده که شبکه بانکی هرگونه تهدید به توقف یا  بسته شدن بانک‌ها از سوی بانک مرکزی را باور نمی‌کرد. همچنین دوما، اساساً بانک مرکزی از وضع فعلی شبکه بانکی اطلاع دقیقی ندارد. یعنی جمع‌آوری مستمر داده‌ها انجام نمی‌شود.

 در طرح جدید بانکداری نیز چند ماده قانونی خیلی مهم برای ورشکستگی بانک‌ها آورده شده است. این طرح، دو کار خیلی مهم و نهادی برای بخش نظارت کرده است. یکی اینکه از نهادهای تحت نظارتش، مستقل شده و دو اینکه زیرساخت‌های ورشکستگی و گزیر و انتظام‌بخشی لازم برای نظارت بر بانک‌ها را برای بانک مرکزی مشخص کرده است است.

مخالفت بانک مرکزی عامل حذف سازمان نظارت بود

موضوع مهم دیگر استقلال مقام ناظر از مقام پولی است. در نسخه اولیه‌ طرح سعی شد تا استقلال نسبی به مقام ناظر از مقام پولی داده شود که این موضوع تحت عنوان سازمان نظارت مطرح شده بود که رئیس آن در واقع توسط هیئت عالی یا رئیس جمهور تعیین می‌شد و رئیس کل بانک مرکزی که مهم‌ترین دغدغه‌اش، دغدغه پولی است، نمی‌توانست به راحتی آن را عزل کند. اما این موضوع به دلایلی حذف شد، در واقع نظر ما هم این است که این موضوع برای کشور لازم است و باید تلاش کنیم که در صحن علنی یا در شور دوم کمیسیون  به طرح افزوده و رئیس سازمان نظارت احیا شود و دلیل حذف آن مخالفت بانک مرکزی بود. بانک مرکزی با استقلال‌بخشی به سازمان نظارت، حتی استقلال نسبی‌اش، مخالف بود و باید پیشنهاد داد که حداقل این سازمان احیا و از رئیس کل مستقل شود. همچنین عزلش منوط به تصویب اعضای هیئت عالی باشد و حکمش را هم رئیس جمهور بزند که استقلال آن، تا حدی از مقام پولی حفظ شود.

آنا:تکلیف شورای فقهی چه می‌شود؟ پابرجا باقی می‌ماند؟

خسروی: شورای فقهی در برنامه ششم آمده بود که یک برنامه موقت است. دوره‌اش در برنامه ششم تمام می‌شود. در این قانون، شورای فقهی به یک نهاد دائمی برای بانک مرکزی تبدیل شده است. در طرح بانکداری در بسیاری از موارد، مقررات بانک مرکزی، منوط به تصویب شورای فقهی شده است.

انتهای پیام/4129/