واکاوی شکاف درآمد-هزینه دولت

به گزارش گروه پژوهش و دانش خبرگزاری علم و فناوری آنا، اصلاح ساختار بودجه اساساً به سه بخش تقویت منابع، مدیریت و کاهش مصارف و اصلاحات فرایندی تهیه و تصویب بودجه قابل تقسیم است. ازآنجایی‌که کسری بودجه دولت در دو سال اخیر و در پی کاهش منابع حاصل از صادرات نفت افزایش یافته است؛ بنابراین اصلی‌ترین دغدغه سیاستگذاران و مجریان کشور در سال‌های اخیر پوشش شکاف درآمد-هزینه دولت یا همان کسری بودجه دولت بوده است. 

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی می‌گوید برای بهبود سهم مالیات از کل منابع بودجه، علاوه بر تعریف پایه‌های مالیاتی متعدد، باید فضای کسب‌وکار اقتصادی رو به بهبود باشد تا دولت بتواند از منافع حاصل‌شده مالیات اخذ کند. وقتی فضای کسب‌وکار عمومی مساعد نیست، مالیات‌ستانی نیز بسیار دشوارتر است. نرخ تورم‌های بالا و متمادی از جمله عوامل آسیب‌زننده به فضای عمومی کسب‌وکار است. در کنار آن، فساد و تعارض منافع تصمیم‌گیران موجب می‌شود موانع قانونی و اجرایی مختلفی در راستای دریافت مالیات کافی ایجاد کنند.

به گزارش آنا، دفتر مطالعات بخش عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان «دینامیک کسری بودجه دولت، سلسله گزارش‌های پویایی شناسی چالش‌های کشور ۱۴» بیان می‌کند که اصلاحات ساختاری بودجه از‌جمله توصیه‌ها و راهبرد‌های مهم مورد تأکید مقام معظم رهبری (مد ظله‌العالی) در سال‌های اخیر بوده است. سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، فرمان ایشان در خصوص بودجه سال ۱۳۹۸، بیانیه گام دوم انقلاب اسلامی و سخنرانی معظم‌له به مناسبت عید قربان سال ۱۳۹۹، هرکدام به‌نوعی اهمیت اصلاحات ساختاری بودجه را گوشزد کرده است. با وجود تمام این تأکیدها، رویه‌ها و واقعیت‌های نظام بودجه‌ریزی کشور و قوانین بودجه سال‌های اخیر هیچ تناسبی با توصیه‌های ایشان ندارد. 

* وضعیت بودجه کشور در سال‌های اخیر

این گزارش مطرح می‌کند که سال‌های اخیر و پس از اعمال تحریم‌های ظالمانه ایالات متحده آمریکا، در کنار فقدان برنامه و جهت‌گیری، چالش دیگری به نام تأمین مالی نیز گریبان‌گیر بودجه کشور شده‌ است.

در پاسخ به این مسئله رویکرد بودجه عمومی در سال‌های اخیر، پوشش این شکاف از محل استقراض از صندوق توسعه ملی و اوراق بدهی و پایه پولی بانک مرکزی بوده است و در عمل تحول خاصی در حوزه مالیات‌ستانی یا درآمدزایی از دارایی‌های دولتی رخ نداده‌است

به‌عبارت ساده‌تر حتی اگر وظایف و مأموریت‌های دولت در هر سال مشخص و تعریف شده باشد منابع لازم برای اجرای آن وجود ندارد. در پاسخ به این مسئله رویکرد بودجه عمومی در سال‌های اخیر، پوشش این شکاف از محل استقراض از صندوق توسعه ملی و اوراق بدهی و پایه پولی بانک مرکزی بوده است و در عمل تحول خاصی در حوزه مالیات‌ستانی یا درآمدزایی از دارایی‌های دولتی رخ نداده‌است.

این مسئله باعث شد تا علاوه بر اینکه سیاست‌های مالی دولت تأثیری بر اقتصاد نگذاشته، آسیب‌هایی از محل مشکلات بودجه عمومی به فضای اقتصادی کشور نیز وارد کند.

* راه‌های تأمین منابع پایدار

در این گزارش آمده است که در حال حاضر بخش بزرگی از بودجه فعلی کشور صرف هزینه‌های جاری می‌شود. در یک نظام بودجه‌ریزی سالم، تمام هزینه‌های جاری و مستمر باید از طریق درآمد‌های پایدار نظیر مالیات تأمین شوند، این در حالی است که در ایران بخش زیادی از هزینه‌های جاری با منابع حاصل از فروش نفت و استقراض تأمین می‌شود.

اصلاح معافیت‌های مالیاتی، اخذ مالیات بر عایدی سرمایه و مالیات بر مجموع درآمد و مالیات بر ثروت از جمله مهم‌ترین اقدام‌ها در راستای تأمین منابع پایدار است. گام مهم بعدی، اصلاح رابطه نفت و بودجه به‌منظور قطع وابستگی مستقیم منابع بودجه‌ای به درآمد‌های نفتی است. درآمدزایی دولت از دارایی‌هایش نیز می‌تواند به تأمین منابع پایدار منجر شود. در این راستا ارتقای مستندسازی دارایی‌های دولت یکی از شروط لازم محسوب‌می‌شود.

* بودجه شفاف و برنامه‌محور

یافته‌های این گزارش حاکی از آن است که در دو سال اخیر تلاش‌هایی برای اصلاح نظام مالیات‌ستانی انجام گرفته است که به افزایش سهم درآمد‌های مالیاتی از بودجه عمومی منجر شده‌است، اما همچنان تا رسیدن به وضع مطلوب فاصله زیادی وجود دارد.

البته باید توجه داشت که لازمه افزایش درآمد‌های مالیاتی دولت و تأمین مالی سهم بزرگ‌تری از وظایف از این محل، افزایش شفافیت و پاسخگویی دولت و دستگاه‌های اجرایی و ارتقای کارایی مخارج انجام شده‌است.

به‌عبارت‌دیگر باید حرکت به‌سمت بودجه شفاف و برنامه‌محور برای پاسخ‌گو کردن دولت به موازات افزایش سهم مالیات از منابع عمومی دنبال شود. در کنار موارد بالا ظرفیت خلق ارزش از اموال و دارایی‌های دولتی همچنان مورد غفلت قرار گرفته است و به‌خصوص در شرایط رکود اقتصادی و نیاز به دارایی برای حفظ سرمایه این مهم می‌تواند راهگشا باشد.

* شکاف درآمد-هزینه دولت

این گزارش ادامه می‌دهد که با کاهش شدید درآمد‌های نفتی، دغدغه اصلی در حوزه بودجه، پوشش شکاف درآمد-هزینه دولت یا همان کسری بودجه دولت است. در این سال‌ها، دولت از چندسو با فشار هزینه‌های فزاینده روبه‌رو شده و ازطرف‌دیگر هم‌زمان پایه‌های درآمدی آن کاهش یافته‌است.

بخش بزرگی از مصارف دولت از نوع هزینه‌های جاری و انعطاف‌ناپذیر مانند حقوق و دستمزد کارکنان و مستمری بازنشستگان است و مقدار بسیار کمی از آن صرف پروژه‌های عمرانی و زیرساختی می‌شود

از جمله دلایل رشد هزینه‌های دولت می‌توان به این موارد اشاره کرد؛ تعهدات مختلفی که در گذشته متکی بر خوش‌بینی از درآمد‌های نفتی ایجاد شده‌اند و در حال حاضر باید پرداخت شوند مانند صندوق‌های بازنشستگی، نیاز ضروری به افزایش حمایت‌های رفاه اجتماعی به‌دلیل گسترش فقر و رکود اقتصادی، تورم‌های کم‌سابقه، نیاز فزاینده به جبران خدمت کارکنان دولتی و رقابت‌های مخرب برای افزایش حقوق.

* کاهش درآمدهای نفتی

این گزارش ادامه می‌دهد که موارد مذکور درمجموع به افزایش سهم «مصارف اجتناب‌ناپذیر» از بودجه عمومی و کوچک‌تر شدن مداوم سهم مصارف عمرانی و برنامه‌های توسعه‌ای، منجر شده‌است. هم‌زمان با افزایش هزینه‌ها، درآمد‌های نفتی کاهش یافته و به‌دلیل رکود اقتصادی کل پایه مالیات‌ستانی کوچک شده‌است.

* چه باید کرد؟

در این گزارش مطرح می‌شود که مدیریت مصارف بودجه، به‌منظور کاهش کسری و در نتیجه ایجاد ثبات در اقتصاد کلان و کنترل تورم، ضرورتی اساسی است. بخش بزرگی از مصارف دولت از نوع هزینه‌های جاری و انعطاف‌ناپذیر مانند حقوق و دستمزد کارکنان و مستمری بازنشستگان است و مقدار بسیار کمی از آن صرف پروژه‌های عمرانی و زیرساختی می‌شود.

اصلاح بخش مصارف با ایجاد شفافیت در پرداخت‌ها، بازنگری در مخارج دولت و سایر لوازم بیان‌شده، در کنار اصلاح نوسانات در بخش منابع، از اولویت‌های مهم کشور در تصحیح روند معیوب فعلی اقتصاد است. در بودجه ۱۴۰۲ اعتبارات هزینه‌ای رویکردی نسبتاً قابل‌قبول داشته و کنترل هزینه‌ها تا حدی از اولویت‌های بودجه تلقی می‌شود، اما اعتبارات سرمایه‌ای رشد کمتری را تجربه کرده است.

این گزارش خاطرنشان می‌کند که به‌طور‌کلی حداقل حدود ۸۰ درصد کل بودجه را مصارف اجتناب‌ناپذیر تشکیل می‌دهد، بنابراین با فرض عدم تحمل هزینه سیاسی و اراده کافی برای کنترل هزینه‌ها، این بخش از بودجه صلب و غیرقابل انعطاف بوده و با تصویب آن، عملاً امکان تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی در‌خصوص بخش بسیار کوچکی از منابع در اختیار دولت خواهد بود.