یک قرن وابستگی بودجه دولت به نفت

تا ســال ۱۳۰۸ حق امتیاز دریافتی ایران به طور مســتقیم به بودجه دولت اختصاص می‌یافت، اما از این تاریخ تا مدت ۱۰ سال این مبلغ به حسابی مخصوص تحت عنوان «حساب ذخیره» واریز شد و طی مدت ۱۰ سال بودجه دولت بدون کمک درآمد نفت تأمین شد. این اولین تجربه بودجه بدون نفت در ایران به شمار می‌رود.

در برنامه‌های اول، دوم و سوم عمرانی قبل از انقلاب (۱۳۴۶-۱۳۲۸) سهم منابع حاصل از صادرات نفت در کل منابع بودجه دولت بین ۳۰ تا ۴۰ درصد بود. طبق قانون برنامه هفت ساله دوم عمرانــی، کل اعتبارات عملیات برنامه قرار بــود از محل عوایــد نفت تأمین شود و در دو ســال آخر این برنامه ۸۰ درصد کل عواید نفت به سازمان برنامه پرداخت شــود.

بر اساس قانون برنامه عمرانی سوم، سهمی از درآمد نفت که در هر سال طی دوره برنامه عاید دولت می‌شد در حســاب مخصوصی به نام «حساب درآمد برنامه» در بانک مرکزی سپرده‌گذاری می‌شــد که میزان آن بین ۵۵ درصــد در ابتدای برنامه تا ۸۰ درصد در انتهای برنامه بود. در ۳ دوره برنامه‌های اول تا سوم عمرانی حدود ۳۰ درصد هزینه‌های جاری دولت از محل درآمد نفت تأمین می‌شد.

در دوره برنامه چهارم عمرانی (۱۳۴۷- ۱۳۵۱) 80 درصد درآمد نفت و صد در صد درآمد گاز و پتروشــیمی که در هر سال طی دوره برنامه عاید دولت می‌شــد در اختیار سازمان برنامه قرار می‌گرفت. همه درآمد مزبور به حساب درآمد برنامه نزد بانک مرکزی سپرده می‌شــد که برداشــت از آن منحصراً در اختیار ســازمان برنامه بود.

در این دوره حدود ۵۵ درصد منابع بودجه دولــت از محل صــادرات نفت تأمین می‌شد و نســبت درآمدهای غیرنفتی به هزینه‌های جاری به حدود ۶۱ درصد رسید.

برنامه پنجم عمرانــی قبل از انقلاب (۱۳۵۶-۱۳۵۲) در اولین سال اجرای خود با تحولات بی‌سابقه بازار جهانی نفت مواجه شد. با توجه به تحولات بازار، سازمان برنامه و بودجه اقدام به تهیه گزارشی تحت عنوان «دورنمای ۲۰ ساله آینده ایران» کرد که بر اساس آن برنامه پنجم مورد تجدیدنظر قرار گرفت.

مهم‌ترین وجه این تجدیدنظر، انجام پیش‌بینی‌ها بدون در نظر گرفتن محدودیت ارزی بــود. افزایش قابل ملاحظه عواید نفــت اگرچه موجبات رشــد تولید و ســرمایه‌گذاری را در کشــور فراهم آورد، اما عملا باعث بروز عدم تعادل‌های اساسی در کشور شد که ایــن عدم تعادل‌ها موجب اعمال سیاســت‌های مختلف شد و در نتیجه ســاختار اقتصادی، اجتماعی کشــور را به کلی دگرگون کرد.

افزایش سریع هزینه‌های دولت به ویژه هزینه‌های جاری بر اثر افزایش عواید نفت، موجب آثار انبساطی بی‌سابقه‌ای بر نقدینگی شد و تقاضای مؤثر را در یک فاصله محــدود به مقیاس وسیعی بالا برد. افزایش سریع تقاضای مؤثر موجب تشویق تولیدکنندگان به حداکثر استفاده از امکانات تولید شد و واردکنندگان را بر آن داشــت تا با شتابی غیرعادی اقدام به واردات کالا از خارج کنند.

این جریان به نوبه خود از یک ســو تقاضا برای عوامل تولید و مواد اولیه را به ســرعت افزایش داد و از ســوی دیگر به بهره‌برداری فشرده از تأسیســات زیربنائی موجود منجر شد. به علت کمبود شــدید نیروی انسانی ماهر و نارســایی‌های موجود در تأسیســات زیربنایــی، عرضه از محل تولید داخلی و واردات نتوانست همگام با تقاضا افزایش یابد. در نتیجه ضمن آن که هزینــه تولید و واردات به سرعت ترقی کرد، فشارهای تورمی ناشــی از افزایش تقاضا تشدید شد و عدم‌ تعادلهای اساســی در سطوح مختلف اقتصاد کشــور به وجود آمد.

طی این دوره ســهم نفــت در منابع عمومی دولت که در سال ۱۳۵۱ حدود ۵۹ درصد بود به طور متوسط به ۷۸ درصد افزایش یافت. سهم درآمدهای غیرنفتی در تأمین اعتبارات هزینهای نیز از ۵۴/۵ درصد در ســال ۱۳۵۱ به طور متوســط بــه ۳۶ درصد کاهش یافت که حاکی از وابستگی ۶۴ درصد از اعتبارات هزینه‌ای دولت به عواید نفت است.

در 10 سال اولیه بعد از انقلاب اسلامی به واســطه ابهاماتی که در طرز تفکر اقتصادی دولت وجود داشت و به طور کلی روشــن نبودن راهبردهای کلان برنامه‌ای، جریان مجدد امور اقتصادی با مانع مواجه شد. در ابتدای این دوره صادرات نفت از بیش از ۵ میلیون بشکه در روز به ۳/۳ میلیون بشــکه در روز کاهش یافت و هزینه‌های دولت نیز به سه چهارم بودجه مصوب ۱۳۵۷ رسید.

طی این دوره درآمدهای دولت از رشد ناچیزی معــادل 3/4 درصد برخوردار بود. رشــد درآمدهای مالیاتی، عواید نفت و ســایر درآمد‌ها به ترتیب ۱۶/۲، ۴/۴- و ۶/۶ درصد بود. در نتیجه سهم درآمــد نفت از کل منابــع عمومی از ۵۹/۶ درصد در ســال ۱۳۵۷ به ۳۸/۶ درصــد در ســال ۱۳۶۷ تقلیل یافت. نسبت درآمدهای غیرنفتی به اعتبارات هزینه‌ای نیز طی این دوره از حدود ۵۰ درصد به ۴۳ درصد کاهش یافت.

در برنامه اول توسعه (۱۳۷۲-۱۳۶۸) با خاتمه جنگ تحمیلی و آزاد شدن بخش شــایان توجهی از منابع کشور، امکان بازسازی بخش‌های آسیب‌دیده از جنگ و ایجاد زیربناهای لازم برای توســعه کشور فراهم شــد. در این دوره از یک طرف به دلیل افزایش سالانه ۳۵ درصد منابع غیرنفتی و کاهش درصد افزایش اعتبارات هزینه‌ای، نسبت درآمدهای غیرنفتی به اعتبارات هزینه‌ای از حدود ۳۱ درصد در ســال ۱۳۶۷ به ۵۱ درصد در سال ۱۳۷۲ افزایش یافت.

از طرف دیگر به دلیل افزایش میزان صادرات و قیمت نفــت و همچنین نرخ برابری ارز منابع حاصل از صادرات نفت از رشــد متوسط ساالن‌های به میزان ۷۸/۵ درصد طی برنامه برخوردار شد و سهم منابع ۳۴ نفتی از کل منابع عمومی از ۳۹ درصد به ۵۱ درصد افزایش یافت.

طی دوره برنامه دوم توســعه (۱۳۷۴- ۱۳۷۸) درآمدهای غیرنفتی به واسطه منظورشــدن درآمدهــای حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی از رشد شــایان توجهی برخوردار شد و سهم آن از کل منابــع دولت از ۲۶/۸ درصد در سال ۱۳۷۳ به ۵۳/۳ درصد افزایش یافت. از طرف دیگر سهم منابع نفتی از ۷۳/۲ درصد به ۴۶/۷ درصد رسید. سهم منابع غیرنفتی در تأمین اعتبارات هزینه‌ای نیز از ۳۹/۲ درصد در ابتدای دوره به ۷۴/۱ درصد افزایش یافت.

یکی از ویژگی‌های برنامه سوم توسعه ایجاد حســاب ذخیره ارزی به منظور ایجاد ثبات در میزان درآمدهای ارزی حاصل از صدور نفت خام از طریق واریز مازاد درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت به این حســاب و استفاده از مازاد در صورت کاهش منابع پیش‌بینی شده در بودجه‌های مصوب بود.

دوره برنامه سوم توســعه همراه با افزایش مستمر قیمت نفت و تحقــق منابع پیش‌بینی شده در بودجه عمومی دولت در سطحی بالاتر از مبالغ پیش‌بینی شده در برنامه و بودجه‌های سالانه بود. در نتیجه طی این دوره حدود ۲۴/۷ میلیارد دلار به حساب ذخیره ارزی واریز شد و با توجه به برداشت‌های انجام گرفته از حساب مزبور، وجوه نقدی در پایان سال ۱۳۸۳ به حدود ۸/۷ میلیارد دلار رســید.

در دوره برنامه سوم سهم منابع حاصل از صادرات نفــت از منابع عمومی دولت از به طور متوسط ۵۱ درصد در برنامه دوم به ۶۱ درصــد افزایش پیدا کرد و نسبت درآمدهای غیرنفتی به اعتبارات هزینــه‌ای از به طور متوســط ۶۵/۵ درصد در برنامــه دوم به ۵۱/۷ درصد کاهش یافت.

مهم‌ترین ویژگی برنامه چهارم توسعه تهیه و اجرای آن در چارچوب چشم‌انداز ۲۰ ساله و سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری است. از مهم‌ترین تغییرات شاخص‌های مالی طی این دوره می‌توان به افزایش رشد درآمدهای مالیاتی از به طور متوسط سالانه ۱۸ درصد در برنامه ســوم به ۲۲ درصد و افزایش سهم این درآمد‌ها به کل منابع عمومی از به طور متوسط ۲۵ درصد به ۲۹ درصد، کاهش سهم عواید نفت در منابع عمومی از به طور متوســط ۵۱ درصد در دوره برنامه سوم توسعه به ۳۱ درصد، کاهش رشد اعتبارات هزینه‌ای از به طور متوســط ۲۸ درصــد در دوره قبل به ۱۹ درصد و افزایش نسبت درآمدهای غیرنفتی به اعتبارات هزینه‌ای از به طور متوسط ۴۶ درصد در دوره برنامه سوم توسعه به ۶۵ درصد اشاره کرد.

بر اساس سیاست‌های کلی برنامه پنجم توســعه دولت مکلف شده حداقل ۲۰ درصــد منابع حاصل از صادرات نفت خام و فرآورده‌های نفتی را به صندوق توســعه ملی واریز کند. ضمن اینکه بر اســاس ماده ۸۴ قانون برنامه پنجم تا ســال ۱۳۹۳ توســعه سالانه ۳ درصد به درصد تعیین شده در سیاست‌های کلی اضافه شده است.

در ۴ ســاله اول برنامه پنجم توســعه (۱۳۹۳ -۱۳۹۰)، رشــد درآمدهــای غیرنفتی به طور متوســط حدود ۲۶ درصد و رشد منابع نفتی به طور متوسط حدود ۱۰ درصد بوده اســت. در نتیجه ســهم منابع نفتی از کل منابع عمومی از ۴۴/۷ درصد در سال ۱۳۸۹ به ۳۶/۱ درصــد کاهش یافته اســت.

همچنین با توجه به رشــد به طور متوســط ۲۶ درصدی درآمدهای غیرنفتی در مقابل رشد ۲۳ درصدی اعتبارات هزینه‌ای، ســهم درآمدهای غیرنفتی در تأمین اعتبارات هزینــه‌ای از ۵۸ درصد در سال ۱۳۸۹ به ۶۸ درصد در سال ۱۳۹۳ افزایش یافته که بالاترین میزان آن طی ۲۰ سال گذشته است.

*مشاور رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور